Opinie

Wanneer een OV-boete niet meer helpt: kan ISD een rol spelen bij structurele OV-veelplegers?

Veelplegers blijven niet altijd binnen één vervoersmaatschappij en veroorzaken vaak bredere overlast. Wanneer is een vervoerder-overstijgende aanpak nodig?

20 september 202616 minuten leestijdPersoonlijke beschouwing door Raymond

Wie zonder geldig vervoerbewijs reist, krijgt een boete. Tenminste, dat is hoe het systeem in beginsel hoort te werken.

Maar wat gebeurt er wanneer iemand niet één keer, maar tientallen keren zonder geldig vervoerbewijs reist? Wanneer eerdere boetes niet worden betaald, waarschuwingen geen effect hebben en een controle regelmatig gepaard gaat met agressie, bedreiging of andere overlast?

Dan ontstaat een andere situatie. De vraag is niet meer uitsluitend hoe een openstaande OV-boete moet worden geïnd, maar hoe een patroon van structurele recidive kan worden doorbroken.

De recente situatie op de Vechtdallijn tussen Emmen en Zwolle maakt duidelijk waarom die discussie nodig is.

Het gaat vaak om meer dan één rit en één vervoerder

Bij de zwaarste groep is zwartrijden meestal niet het enige probleem dat medewerkers zien. Wie telkens opnieuw zonder vervoerbewijs reist, aanwijzingen negeert en bij controles agressief of bedreigend reageert, veroorzaakt een terugkerend veiligheidsprobleem. Dat raakt niet alleen de handhaver die de overtreding vaststelt.

De buschauffeur of machinist krijgt te maken met onrust in het voertuig. De conducteur of boa moet beslissen of aanspreken nog veilig is. Politieagenten worden opgeroepen om een identiteit vast te stellen, iemand uit het voertuig te halen of een escalatie te beëindigen. Ondertussen zitten reizigers midden in een situatie die zij niet hebben veroorzaakt en waarin zij zich onveilig kunnen voelen of daadwerkelijk gevaar kunnen lopen.

Daarbij houdt het reisgedrag van een veelpleger niet op bij de concessiegrens van één vervoerder. Dezelfde persoon kan vandaag bij Arriva worden geregistreerd, morgen bij Qbuzz of NS en later bij een andere regionale vervoerder. Iedere organisatie ziet dan een deel van het patroon, terwijl medewerkers en politie steeds opnieuw met dezelfde persoon kunnen worden geconfronteerd.

Dat betekent niet dat iedere frequente zwartrijder ook andere strafbare feiten pleegt. Het betekent wel dat herhaalde agressie, bedreiging, vernieling of politie-inzet reden is om het bredere gedrag te onderzoeken in plaats van opnieuw uitsluitend een losse boete te registreren.

Wanneer handhaven zelf een veiligheidsrisico wordt

Op de Vechtdallijn hebben medewerkers van Arriva al langere tijd te maken met zwartrijden, agressie en andere vormen van overlast.

De problematiek is inmiddels zo ernstig dat medewerkers de instructie hebben gekregen om in situaties waarin agressie dreigt niet altijd door te gaan met het uitschrijven van een boete.

Dat besluit is vanuit de veiligheid van medewerkers begrijpelijk. Een vervoerder mag van een conducteur of boa niet verwachten dat die voor het uitschrijven van een boete een onaanvaardbaar persoonlijk risico neemt.

Maar daarmee ontstaat tegelijkertijd een ingewikkeld maatschappelijk probleem. Wanneer juist de persoon die zich het meest agressief opstelt uiteindelijk zonder boete verder kan of wordt weggestuurd, verdwijnt voor die persoon een belangrijk deel van de corrigerende werking van handhaving.

Het risico ontstaat dat agressief gedrag feitelijk leidt tot het beëindigen van de controle. Dat is precies het tegenovergestelde van wat handhaving zou moeten bereiken.

Het probleem zit niet in die ene boete

Bij een incidentele zwartrijder is het systeem relatief eenvoudig: er wordt gecontroleerd, een overtreding wordt vastgesteld en er volgt een betaling of verdere opvolging.

Bij een structurele veelpleger werkt dit model anders. Stel dat iemand binnen één jaar vijftien of twintig keer wordt aangetroffen zonder geldig vervoerbewijs. Iedere overtreding wordt administratief als afzonderlijk dossier behandeld.

Wanneer daar vervolgens agressie, geweld, vernieling, bedreiging of andere strafbare feiten bij komen, is het de vraag of het nog logisch is deze persoon uitsluitend vanuit losse incidenten te benaderen.

De essentie van een veelplegeraanpak is juist dat niet langer alleen naar het individuele incident wordt gekeken, maar naar het patroon.

De Vechtdallijn laat zien waar het systeem vastloopt

In berichtgeving over de situatie rond Emmen en Ter Apel komt een terugkerend probleem naar voren.

Een reiziger wordt gecontroleerd en blijkt geen geldig vervoerbewijs te hebben. Soms kan de identiteit niet direct worden vastgesteld. De politie moet vervolgens worden ingeschakeld. Dat kost tijd en tijdens dat proces kunnen spanningen oplopen.

Voor een boa betekent dit dat een relatief eenvoudige controle kan veranderen in een langdurige en mogelijk gevaarlijke situatie. Maar de gevolgen blijven niet bij de boa: ook de chauffeur, andere medewerkers, opgeroepen politieagenten en reizigers worden bij de verstoring betrokken. Daar komt bij dat zij soms dezelfde personen opnieuw tegenkomen.

In eerdere berichtgeving over de Vechtdallijn werd bijvoorbeeld een situatie beschreven waarbij een reiziger al tientallen eerdere boetes had ontvangen. Op enig moment moet dan de vraag worden gesteld wat een volgende boete nog toevoegt.

De boete is dan niet langer een gedragsinterventie. Het wordt registratie van gedrag dat feitelijk gewoon doorgaat.

Het verkeerde signaal voorkomen

Dat is niet alleen een probleem voor de vervoerder. Ook voor andere reizigers is zichtbaar wat er gebeurt.

De reiziger die netjes betaalt, ziet dat iemand anders herhaaldelijk zonder geldig vervoerbewijs reist. Medewerkers worden geconfronteerd met dezelfde personen en moeten steeds opnieuw tijd en capaciteit inzetten.

Wie zich normaal gedraagt krijgt een boete, terwijl degene die agressief wordt mogelijk wordt losgelaten omdat de situatie te gevaarlijk wordt.

Dat betekent niet dat boa's meer risico moeten nemen. Precies het tegenovergestelde. Het betekent dat er boven het niveau van de individuele boa een andere interventie nodig is.

Daar kan de veelplegeraanpak beginnen

Een structurele OV-veelpleger zou daarom niet uitsluitend moeten worden beoordeeld op het aantal openstaande boetes. Er zou een bredere vraag moeten worden gesteld:

Wat weten vervoerder, politie, Openbaar Ministerie en gemeente gezamenlijk over deze persoon?

Heeft iemand alleen vijftien OV-boetes? Of zijn er ook:

eerdere geweldsincidenten;
bedreigingen of vernielingen;
winkeldiefstallen;
processen-verbaal;
reisverboden of overtredingen daarvan;
eerdere strafrechtelijke veroordelingen;
zorg- of verslavingsproblematiek;
registraties bij andere vervoerders?

Dan ontstaat een heel ander beeld. Eén vervoerder ziet namelijk maar een klein gedeelte van iemands gedrag. Ook registraties van verschillende vervoerders blijven gemakkelijk naast elkaar bestaan, zonder dat direct zichtbaar wordt dat zij over dezelfde persoon en hetzelfde patroon gaan. Politie en Openbaar Ministerie kunnen beschikken over een breder strafrechtelijk beeld. Daarom is samenwerking noodzakelijk, binnen de wettelijke kaders voor doelbinding, noodzakelijkheid en gegevensdeling.

Wanneer kan ISD in beeld komen?

Een mogelijkheid binnen het Nederlandse strafrecht is de maatregel Inrichting voor Stelselmatige Daders (ISD).

Voor het opleggen van een ISD-maatregel gelden wettelijke voorwaarden. Er moet onder andere sprake zijn van een nieuw misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis mogelijk is, eerdere relevante veroordelingen wegens misdrijven en een ernstig risico op nieuwe criminaliteit. Uiteindelijk is het de rechter die de maatregel kan opleggen, op vordering van het Openbaar Ministerie.

Zwartrijden kan daarom vooral een signaalfunctie hebben. Het laat zien dat iemand structureel regels negeert en ondanks herhaalde interventies doorgaat.

Wanneer uit het bredere strafrechtelijke dossier blijkt dat dezelfde persoon ook stelselmatig andere misdrijven pleegt, kan ISD wel relevant worden.

Wat houdt een ISD-maatregel concreet in?

ISD betekent Inrichting voor Stelselmatige Daders. De maatregel is bedoeld voor een kleine groep volwassenen die steeds opnieuw misdrijven pleegt en bij wie gewone boetes, korte gevangenisstraffen en eerdere hulp onvoldoende hebben gewerkt.

Wat is het doel?

Het eerste doel is rust en veiligheid. Zolang iemand binnen de maatregel verblijft, kan diegene niet steeds opnieuw dezelfde overlast en misdrijven veroorzaken. Daardoor wordt het patroon van korte straffen en snelle terugkeer tijdelijk echt onderbroken.

Die periode moet daarnaast worden gebruikt om oorzaken aan te pakken. Denk aan verslaving, psychische problemen, schulden, dakloosheid of het ontbreken van een zinvolle dagbesteding. Uiteindelijk is het doel dat iemand veiliger en beter voorbereid terugkeert in de samenleving.

Wie beslist?

Alleen de strafrechter kan ISD opleggen. Het Openbaar Ministerie moet de maatregel in een strafzaak vragen. Een vervoerder, gemeente, boa of politieagent kan dat niet zelf beslissen. Zij kunnen wel incidenten vastleggen en informatie aanleveren. De rechter controleert vervolgens of aan alle wettelijke voorwaarden is voldaan.

Is het een gevangenisstraf?

Nee, juridisch is ISD een maatregel en geen gewone gevangenisstraf. Voor de betrokkene betekent het wel dat hij zijn vrijheid verliest. Een gevangenisstraf kijkt vooral naar de ernst van het bewezen misdrijf. Bij ISD kijkt de rechter ook naar het steeds terugkerende patroon en het gevaar op nieuwe misdrijven.

Is ISD vrijwillig?

Nee. De veroordeelde hoeft niet akkoord te gaan en kan de maatregel niet zelf stoppen. De opname en het toezicht zijn verplicht. Iemand kan behandeling soms wel weigeren, maar dat kan betekenen dat diegene minder vrijheden krijgt en langer op de gesloten afdeling blijft.

Hoe kan zo'n traject verlopen?

Het traject begint meestal op een speciale ISD-afdeling binnen een gevangenis. Daar wordt onderzocht welke risico's en problemen er zijn en welke behandeling nodig is. Vervolgens kan worden gewerkt aan bijvoorbeeld verslaving, psychische problemen, schulden, wonen en dagbesteding.

Als het risico afneemt en iemand serieus meewerkt, kan later meer vrijheid volgen. Diegene kan dan bijvoorbeeld naar een kliniek of begeleide woonvoorziening buiten de gevangenis. Wie afspraken overtreedt of opnieuw een groot risico vormt, kan worden teruggebracht naar de gesloten afdeling.

Buiten de gevangenis betekent dus niet dat iemand volledig vrij is. De ISD-maatregel loopt door. Er kunnen strenge afspraken gelden over verblijfplaats, behandeling, dagbesteding, drugs en alcohol, contacten en verlof. DJI blijft verantwoordelijk en houdt samen met andere organisaties toezicht.

Is overplaatsing een beloning voor meewerken?

In de praktijk kan meer vrijheid wel als een positieve prikkel werken. Iemand ziet dat meewerken aan behandeling, zich aan afspraken houden en aantoonbaar minder risico vormen kunnen leiden tot een volgende stap. Formeel is het echter geen beloning. Veiligheid en een verantwoorde terugkeer blijven de voorwaarden. Alleen braaf gedrag tonen is niet voldoende.

Kan dit gevangenisplaatsen en kosten besparen?

Een passende plek buiten de gevangenis kan een zwaar beveiligde cel vrijmaken. Daardoor blijft gevangeniscapaciteit beschikbaar voor mensen die echt gesloten moeten blijven. Een begeleide of behandelde plaats kan in sommige situaties ook doelmatiger zijn dan iemand twee jaar binnenhouden.

Maar goedkoper is niet automatisch beter en ook niet altijd het geval. Intensieve forensische zorg kan eveneens veel geld kosten. Bovendien kan een rechter niet méér ISD opleggen alleen omdat er cellen vrijkomen. Iedere persoon moet aan de wettelijke voorwaarden voldoen en er moeten voldoende rechters, officieren, behandelaars, toezichthouders en geschikte vervolgplekken zijn.

Waarom ISD juist bij deze kleine groep kan helpen

De ISD-maatregel heeft een wezenlijk ander karakter dan steeds opnieuw een korte straf, boete of aanhouding. De maatregel kan maximaal twee jaar duren en combineert twee doelen.

1. Het patroon wordt daadwerkelijk onderbroken

Tijdens een ISD-maatregel kan iemand gedurende langere tijd niet opnieuw dezelfde overlast in trein, bus, winkelstraat of andere openbare ruimte veroorzaken.

Voor een traject waarop een relatief kleine groep verantwoordelijk is voor een groot aantal incidenten, kan het tijdelijk wegvallen van enkele zeer actieve veelplegers al een merkbaar verschil maken. Medewerkers komen deze personen niet iedere week opnieuw tegen, er zijn minder confrontaties en er hoeft minder vaak politie te worden ingeschakeld.

Het Openbaar Ministerie noemt dit ook nadrukkelijk als doel van ISD: het criminele gedrag van stelselmatige daders gedurende langere tijd feitelijk onmogelijk maken.

2. Er ontstaat tijd om iets aan de oorzaak te doen

Alleen iemand twee jaar opsluiten lost niet automatisch het onderliggende probleem op. Veel stelselmatige daders hebben meerdere problemen tegelijkertijd, zoals verslaving, psychische problematiek, dakloosheid, schulden of een combinatie daarvan.

ISD biedt daarom ook ruimte voor begeleiding, behandeling en resocialisatie. Dat is wezenlijk anders dan iemand vandaag aanhouden, morgen vrijlaten en diegene enkele dagen later opnieuw in dezelfde trein aantreffen. Het gaat juist om het doorbreken van die draaideur.

ISD heeft aantoonbaar effect, maar is geen wondermiddel

Hoe vaak wordt de maatregel eigenlijk gebruikt? De meest recente openbare CBS-tabel laat zien dat op 30 september 2024 ongeveer 560 personen onder de verblijfstitel ISD in detentie zaten. In 2019 waren dat er 780, in 2022 waren het er 500 en in 2023 ongeveer 520.

Dat zijn standcijfers op één vaste datum. Het zijn dus geen aantallen nieuwe veroordelingen per jaar en ze vertellen ook niet hoeveel mensen mogelijk aan de criteria voldeden maar geen ISD kregen. Op basis van dit cijfer alleen kan daarom niet worden geconcludeerd dat ISD te weinig wordt opgelegd.

Onderzoek naar de werking geeft wel reden om kritischer naar de benutting te kijken. Het WODC concludeerde dat na een ISD-maatregel minder personen opnieuw recidiveren dan na reguliere standaardsancties. Daarnaast worden volgens het onderzoek gemiddeld ongeveer vier strafzaken per ISD-verblijf voorkomen.

Daar staat tegenover dat de evaluatie Onbenut potentieel onduidelijkheid signaleert over de dubbele doelstelling van beveiliging én resocialisatie. De onderzoekers stellen dat de praktijk zich soms onvoldoende onderscheidt van een gewone penitentiaire inrichting en adviseren meer aandacht voor zorg, behandeling en verantwoordelijkheid van ketenpartners.

De conclusie kan dus niet simpelweg zijn: leg zoveel mogelijk ISD op. De betere vraag is hoeveel stelselmatige daders nu buiten beeld blijven, hoeveel geschikte zaken niet tot een ISD-vordering komen en of capaciteit, informatie-uitwisseling of gebrekkige behandeling effectieve inzet belemmeren.

ISD moet niet worden gebruikt omdat iemand lastig is of veel boetes heeft. Het moet worden ingezet waar het voor bedoeld is: bij stelselmatige daders bij wie reguliere strafrechtelijke interventies onvoldoende blijken te werken en die aan de wettelijke voorwaarden voldoen.

Niet afkomst, maar gedrag moet bepalend zijn

In de discussie over de Vechtdallijn wordt veel gesproken over reizigers van en naar het aanmeldcentrum in Ter Apel. Voor een persoonsgerichte veelplegeraanpak zou dat gegeven op zichzelf niet relevant moeten zijn.

Niet iemands afkomst, nationaliteit of verblijfplaats moet bepalen of iemand voor een zware maatregel wordt voorgedragen. Het individuele gedrag en strafrechtelijke dossier moeten bepalend zijn.

Dat maakt de aanpak bovendien veel beter verdedigbaar. Een reiziger die één keer zonder geldig vervoerbewijs reist, hoort niet thuis in een veelplegeraanpak. Iemand die structureel tientallen keren zwartrijdt en daarnaast herhaaldelijk geweld, bedreiging, diefstal, vernieling of andere misdrijven pleegt, kan een heel andere beoordeling rechtvaardigen.

Geen enkele vervoerder kan dit alleen oplossen

Een vervoerder kan zelf geen ISD-maatregel aanvragen of opleggen. Maar een vervoerder beschikt wel over informatie die voor een veelplegeraanpak van grote waarde kan zijn, zoals:

het aantal UVB's per persoon;
frequentie en periode van recidive;
locaties en lijnen;
agressieregistraties en incidentmeldingen;
reisverboden;
contactmomenten en eerdere interventies;
betaalgedrag;
het effect, of juist ontbreken daarvan, van eerdere maatregelen.

Die informatie krijgt meer betekenis wanneer ook wordt onderzocht of dezelfde persoon bij andere vervoerders voorkomt. Een veelpleger kiest immers niet noodzakelijk steeds dezelfde buslijn, treinverbinding of vervoersmaatschappij. Een ketenbeeld moet daarom, waar dat juridisch is toegestaan en noodzakelijk is, vervoerder-overstijgend worden opgebouwd.

Daarom zou voor structurele OV-veelplegers een vaste escalatieroute moeten bestaan.

Signalering door de vervoerder
Casusbeoordeling
Overleg met politie en gemeente
Toets door het Openbaar Ministerie
Persoonsgerichte aanpak
Eventueel ISD wanneer aan de wettelijke voorwaarden is voldaan

Begin per gemeente met tien prioritaire casussen

Daarvoor hoeft niet direct een enorm nieuw landelijk systeem te worden ingericht. Iedere gemeente of veiligheidsregio zou samen met vervoerders, politie, Openbaar Ministerie en het Zorg- en Veiligheidshuis kunnen beginnen met tien personen die in een jaar de zwaarste combinatie van herhaalde overtredingen, agressie, reisverboden, verstoringen en politie-inzet hebben veroorzaakt.

Dat moet geen openbare top tien worden. Het gaat om een beveiligde werklijst voor bevoegde ketenpartners, met een duidelijke wettelijke grondslag, doelbinding, minimale gegevensverwerking, toegangscontrole, bewaartermijnen en periodieke herbeoordeling.

De selectie mag bovendien niet alleen uit de administratie van één vervoerder komen. Gemeenten zouden moeten laten onderzoeken of dezelfde persoon voorkomt bij meerdere vervoersmaatschappijen en of er daarnaast registraties zijn rond winkeldiefstal, geweld, bedreiging, vernieling, straat- of stationsproblematiek en andere terugkerende overlast.

Zo'n gemeentelijke aanpak hoeft zich dus niet te beperken tot OV-veelplegers. Het relevante criterium is het totale patroon van recidive en maatschappelijke schade. Het openbaar vervoer kan het eerste zichtbare signaal geven, terwijl het volledige ketenbeeld laat zien dat iemand ook elders steeds opnieuw problemen veroorzaakt.

Niet om deze tien mensen automatisch voor ISD voor te dragen, maar om per persoon te bepalen wat nodig en juridisch mogelijk is: zorg, huisvesting, verslavingsbehandeling, toezicht, een reis- of gebiedsverbod, strafrechtelijke vervolging of — bij degenen die aan de wettelijke criteria voldoen — een ISD-vordering.

De evaluatie van de Amsterdamse Top600-aanpak waarschuwt daarbij voor een te eenvoudige oplossing. Alleen mensen in kaart brengen leidde daar niet aantoonbaar tot minder recidive; de uitvoering, beschikbare zorg, huisvesting en het handelingsperspectief van casusregisseurs bleken bepalend. Een gemeentelijke top tien is dus een startpunt voor handelen, geen doel op zichzelf.

Dat is het verschil tussen administreren en interveniëren.

Van incidentgestuurd naar persoonsgericht

De huidige werkwijze in het openbaar vervoer is voor een belangrijk deel incidentgestuurd:

controleovertredingboeteopvolging

Voor de overgrote meerderheid van reizigers werkt dat prima. Maar bij een kleine groep werkt het aantoonbaar niet meer. Daar zou een tweede route naast moeten bestaan:

herhaalde overtredingenherkenning veelplegervolledig ketenbeeldpassende persoonsgerichte interventie

Soms zal die interventie uit zorg bestaan. Soms uit een reisverbod, intensiever toezicht of strafrechtelijke vervolging. En bij de zwaarste stelselmatige daders kan uiteindelijk ISD in beeld komen.

Een ongemakkelijke vraag over capaciteit en prioriteiten

Voor mij roept dit ook een bredere politieke vraag op. Als de overheid bij een acute maatschappelijke opgave in relatief korte tijd opvanglocaties, personeel en organisatie kan realiseren, waarom lukt het dan zo moeizaam om voor een kleine, bekende groep stelselmatige overlastgevers voldoende beveiligde opvang, behandeling en — wanneer de rechter dat passend vindt — een ISD-traject beschikbaar te maken?

De vergelijking met een asielzoekerscentrum heeft duidelijke grenzen. Een azc is een opvanglocatie en geen gevangenis, gesloten inrichting of strafrechtelijke maatregel. Bewoners worden daar niet geplaatst omdat zij een misdrijf hebben gepleegd. Een azc en een ISD-inrichting zijn juridisch, praktisch en maatschappelijk dus niet hetzelfde.

Maar de onderliggende prioriteitsvraag blijft wat mij betreft legitiem: waarom kunnen capaciteit en middelen voor de ene urgente publieke taak wel worden georganiseerd, terwijl buschauffeurs, conducteurs, boa's, politieagenten en reizigers soms jarenlang met dezelfde bekende overlastgevers worden geconfronteerd?

Die vraag is niet gericht tegen asielzoekers of opvang. Zij gaat over de verantwoordelijkheid van de overheid om óók aantoonbaar terugkerende overlast en onveiligheid in het openbaar vervoer effectief aan te pakken, met een combinatie van zorg, toezicht en strafrecht.

Minder overlast begint soms bij een heel kleine groep

Wanneer een relatief kleine groep verantwoordelijk is voor een onevenredig groot aantal incidenten, levert het succesvol aanpakken van die groep direct iets op:

minder agressie richting chauffeurs, conducteurs en boa's;
minder verstoring van trein- en busdiensten;
minder inzet van politie;
minder administratieve verwerking;
minder confrontaties en veiligheidsrisico's voor reizigers;
meer handelingsperspectief voor boa's;
en uiteindelijk een veiliger openbaar vervoer.

Het gaat daarmee niet om harder straffen om het harder straffen. Het gaat om het herkennen van het moment waarop een volgende boete niets meer verandert.

Als iemand ondanks tien, twintig of zelfs tientallen interventies hetzelfde gedrag blijft vertonen, moet niet automatisch de eenentwintigste interventie volgen. Dan moet worden onderzocht waarom het systeem geen effect heeft en welke andere interventie wél passend is.

Daar ligt een taak voor vervoerders, politie, gemeenten en Openbaar Ministerie gezamenlijk. Voor de kleine groep die daadwerkelijk voldoet aan de wettelijke criteria, kan de ISD-maatregel daarbij een belangrijk sluitstuk zijn.

Bronnen en verder lezen

Dit artikel geeft een beleidsmatige analyse en geen juridisch advies. De rechter beoordeelt per individuele zaak of aan de wettelijke voorwaarden voor ISD is voldaan.